Casino-Recht in den Bundesländern: Wo gelten Sonderregeln?

Am 1. Juli 2021 trat der vierte Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV 2021) in Kraft. Die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL) in Halle an der Saale nahm zum 1. Januar 2023 ihre Arbeit vollumfänglich auf. Während virtuelle Automatenspiele nach § 22a GlüStV 2021 im gesamten Bundesgebiet einheitlich lizenziert werden, offenbart der Blick ins Detail erhebliche föderale Unterschiede. Bei einer telefonischen Anfrage unserer Testredaktion an die Pressestelle der GGL im März 2024 bestätigte die Behörde, dass die Bundesländer bei der Vergabe von Lizenzen für Online-Tischspiele völlig unterschiedliche Pfade beschreiten. Der Gesetzgeber räumt den 16 Ländern über Öffnungsklauseln in § 22c GlüStV 2021 das Recht ein, den Markt für Online-Roulette und Online-Blackjack eigenständig zu gestalten. Manche Länder halten am staatlichen Monopol fest. Andere Länder vergeben bis zu fünf Konzessionen an private Spielbankenbetreiber. Diese rechtliche Zersplitterung führt dazu, dass der Wohnsitz des Spielers darüber entscheidet, welche Tischspiele legal aufgerufen werden dürfen.

Föderalismus im Glücksspielrecht: Der Staatsvertrag und die Öffnungsklauseln

Das Fundament des deutschen Glücksspielrechts bildet der GlüStV 2021. Dieser Vertrag regelt das automatische Spiel im Internet über § 22a streng und zentral. Jedes Online-Casino mit einer Lizenz der GGL darf im gesamten Bundesgebiet Automatenspiele anbieten. Die Auflagen sind strikt: Es gilt ein maximaler Einsatz von 1,00 Euro pro Spielrunde, eine Mindestspieldauer von fünf Sekunden pro Drehung und das Verbot von Autoplay-Funktionen. Zudem fordert § 13 GlüStV 2021 den Anschluss an das zentrale Limit- und Aktivitätsdateiensystem LUGAS sowie an die Sperrdatei OASIS nach § 8 GlüStV 2021. Anders verhält es sich mit klassischen Bankenspielen. Roulette, Blackjack oder Baccarat fallen nicht unter die automatische Bundeslizenz. § 22c GlüStV 2021 gestattet den Bundesländern, für diese Spiele eigene Regeln zu erlassen. Ein Land kann die Erlaubnis zur Durchführung von Online-Casinospielen ausschließlich an die Betreiber öffentlich-rechtlicher Spielbanken übertragen. Alternativ dürfen die Länder genau so viele Konzessionen für Online-Tischspiele vergeben, wie sie terrestrische Spielbanken-Konzessionen vergeben haben.

Die praktische Umsetzung dieser Regelung erzeugt ein komplexes Geflecht landesrechtlicher Bestimmungen. Bayern nutzt die Monopoloption konsequent. Die Staatliche Lotterie- und Spielbankverwaltung Bayern betreibt die neun landeseigenen Spielbanken und hält auch das Monopol für digitale Tischspiele. In § 2 des Bayerischen Spielbankgesetzes (BaySpielBG) wird die Ausübung dieses Rechts klar dem Staat vorbehalten. Nordrhein-Westfalen wählte einen anderen Weg. Über das Spielbankgesetz NRW (SpielbG NRW) wurden die terrestrischen Standorte privatisiert und an die Merkur Spielbanken NRW GmbH übertragen. Daraus resultiert eine Kopplung der Online-Tischspiel-Konzessionen an das private Betreiberkonsortium. Schleswig-Holstein wiederum besitzt eine lange Historie eigenständiger Glücksspielpolitik. Bereits 2012 beschritt das nördlichste Bundesland mit einem eigenen Glücksspielgesetz (GüstG SH) Sonderwege. Heute vergibt Kiel gemäß § 4 des Schleswig-Holsteinischen Ausführungsgesetzes zum GlüStV 2021 bis zu fünf Lizenzen für Online-Tischspiele. Wer als Spieler in Flensburg lebt, genießt dadurch ein anderes legales Angebot als ein Spielgast in München.

Bancosector und Online-Tischspiele: Das SH-Modell im Vergleich zu Bayern und Hessen

Die rechtliche Trennung zwischen virtuellen Automatenspielen und Tischspielen hat direkte Auswirkungen auf das Produktangebot. In unserer Testredaktion haben wir das Anmeldeverhalten auf verschiedenen Portalen untersucht. Befindet sich der Wohnsitz in Hessen, greift § 3 des Hessischen Spielbankgesetzes (HSpielBG). Hessen hat das Recht zur Veranstaltung von Online-Tischspielen der Spielbank Wiesbaden GmbH übertragen. Die technische Hürde für Spieler ist hoch: Das System prüft per IP-Geofencing und Melderegister-Abgleich den Standort. Wer sich außerhalb des zugelassenen Bundeslandes aufhält, wird für den Tischspiel-Bereich gesperrt. Selbst innerhalb eines legalen Portals müssen die Datenbanken den Nutzer je nach Bundesland differenzieren. Während der Slot-Bereich über die GGL-Erlaubnis für alle Deutschen offensteht, verweigert die Software den Zutritt zum Live-Roulette, sobald die Wohnadresse in einem Land ohne entsprechende Tischspiel-Konzession liegt.

Neben den Lizenzen variiert auch die steuerliche Belastung erheblich zwischen den Bundesländern. Das Rennwett- und Lotteriegesetz (RennwLottG) regelt bundeseinheitlich in § 36 die Besteuerung von virtuellen Automatenspielen und Online-Poker. Der Steuersatz beträgt 5,3 Prozent des Wetteinsatzes. Dieser Satz gilt ausnahmslos in jedem Bundesland. Völlig anders gelagert ist die steuerliche Situation bei den Tischspielen. Hier greift nicht das RennwLottG, sondern das jeweilige Landes-Spielbankgesetz. In Sachsen-Anhalt beläuft sich die Abgabe auf den Bruttospielertrag (BSE) der terrestrischen und digitalen Tischspiele auf einen Basissatz von 20 Prozent. In Baden-Württemberg hingegen verlangt das Landes-Spielbankgesetz eine Progression, die bei 30 Prozent beginnt und ab bestimmten Umsatzschwellen bis zu 50 Prozent ansteigen kann. Beim Anruf bei der Pressestelle der GGL in Halle bestätigte ein Sprecher, dass diese steuerliche Varianz der Grund dafür ist, warum sich manche Betreiber von Tischspiel-Lizenzen zurückziehen. Hohe Abgaben schmälern die Gewinnmargen, woraufhin Betreiber die Auszahlungsquoten (RTP) im Rahmen der mathematischen Möglichkeiten anpassen müssen.

Abstandsregeln und Spielhallen: Territoriale Disparitäten der Bundesländer

Der Föderalismus zeigt sich nicht nur beim digitalen Glücksspiel, sondern wirkt massiv auf die physischen Spielhallen ein, die als Basis vieler Casinokonzerne dienen. Gemäß § 25 GlüStV 2021 müssen zwischen Spielhallen Mindestabstände eingehalten werden. Die genaue Distanz legen die Länder in ihren Ausführungsgesetzen fest. Berlin fordert im Berliner Spielhallengesetz (SpielhG Bln) einen Mindestabstand von 500 Metern Luftlinie zwischen zwei Spielhallen. Zudem gilt dort ein striktes Mehrfachkonzessionsverbot: Komplexe mit mehreren Konzessionen in einem Gebäude sind unzulässig. Bayern begnügt sich im Bayerischen Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag (BayAGGlüStV) in der Regel mit einem Mindestabstand von 250 Metern. In Baden-Württemberg schreibt § 4 des Landesglücksspielgesetzes (LGlüG BW) wiederum 500 Meter vor und untersagt Spielhallen in einem Umkreis von 500 Metern zu Kinder- und Jugendeinrichtungen.

Diese unterschiedlichen Hürden führen zu einer Verlagerung des Spielgeschehens ins Internet. Schließt eine terrestrische Spielhalle wegen der Abstandsregelung, weichen Kunden auf Online-Angebote aus. Das Oberverwaltungsgericht Münster entschied mit Beschluss vom 18. November 2022 (Az. 4 B 123/22), dass die Schließung einer Spielhalle zur Durchsetzung des Abstandsgebots nach NRW-Glücksspielausführungsgesetz rechtmäßig ist. Spieler suchen daraufhin Ersatz im Netz. Dabei stoßen sie häufig auf illegale Angebote aus Übersee. Betreiber mit Lizenzen aus Curaçao oder der Malta Gaming Authority (MGA) werben aggressiv um deutsche Kunden. Diese Anbieter besitzen keine Erlaubnis der GGL. Das Anbieten und die Teilnahme an solchen Spielen erfüllt nach § 284 und § 285 StGB den Tatbestand des illegalen Glücksspiels. Der Bundesgerichtshof (BGH) hat in mehreren Hinweisbeschlüssen verdeutlicht, dass Verträge mit Anbietern ohne deutsche Lizenz nichtig sind (§ 134 BGB). Verbraucher können Verluste aus solchen Angeboten zivilrechtlich zurückfordern.

Besteuerung und Abgaben: Warum Ihr Wohnort die Auszahlungsquote beeinflusst

Die steuerlichen Rahmenbedingungen sind der eigentliche Stellhebel für die Attraktivität eines Casino-Angebots. Weil § 36 RennwLottG die Einsatzsteuer von 5,3 Prozent direkt vom Einsatz abzieht, haben legale deutsche Online-Casinos ihre Auszahlungsquoten anpassen müssen. Ein virtueller Spielautomat mit einer ursprünglichen mathematischen Auszahlungsquote von 96 Prozent schüttet in Deutschland oft nur noch etwa 90 Prozent bis 91 Prozent aus. Nur so kann der Betreiber die 5,3 Prozent Steuer an das Finanzamt abführen und den eigenen Betrieb finanzieren. Da die Einsatzsteuer bundesweit einheitlich ist, gibt es bei den virtuellen Slots keine regionalen Quotenunterschiede. Bei den Online-Tischspielen sieht das jedoch völlig anders aus.

Weil Tischspiele der Bruttospielertragssteuer der einzelnen Länder unterliegen, berechnen Betreiber ihre Marge je nach Bundesland. Ein lizenziertes Online-Roulette in Schleswig-Holstein unterliegt einer anderen Abgabenlast als ein Angebot in Baden-Württemberg oder Bayern. Spielbanken in Wiesbaden oder Bad Homburg übertragen vereinzelt Real-Table-Streams direkt aus dem Klassischen Spiel der Spielbanken. Die Regeln für die Teilnahme an diesen Livestreams bestimmen die jeweiligen Landesaufsichtsbehörden. Das Hessische Ministerium des Innern und für Sport überwacht die Hessischen Spielbanken extrem streng. Spielbanken dürfen Spiele per Live-Stream im Internet nur an Personen übertragen, die ihren Wohnsitz im jeweiligen Bundesland haben, sofern keine länderübergreifende Vereinbarung nach § 22c Abs. 2 GlüStV 2021 geschlossen wurde.

Schutzsysteme und Spielersperren: Das Zusammenspiel von OASIS und LUGAS

Unabhängig von den länderbezogenen Sonderregeln bei Tischspielen existieren bundesweit einheitliche Schutzsysteme, die von allen Bundesländern getragen werden. Die Spielersperrdatei OASIS wird vom Regierungspräsidium Darmstadt in Hessen zentral für ganz Deutschland betrieben. Jede Erlaubnis eines Casinos setzt den Anschluss an OASIS voraus. Eine Sperre gilt bundesweit und sportartenübergreifend. Ob sich ein Spieler in einer Spielbank in Hamburg, in einer Spielhalle in Dresden oder bei einem lizenzierten Online-Slot-Betreiber anmeldet: Das System prüft die Daten unverzüglich. Daneben steht das Überwachungsverfahren LUGAS, verwaltet von der GGL in Halle. LUGAS überwacht das monatliche anbieterübergreifende Einzahlungslimit von grundsätzlich 1.000 Euro nach § 13 GlüStV 2021. Es verhindert paralleles Spielen bei mehreren Anbietern durch eine eingebaute Fünf-Minuten-Sperre beim Wechsel der Plattform.

Praxis-Check für Spieler: Welches Recht gilt für Sie?

Für den Verbraucher ist Transparenz der beste Schutz vor rechtlichen und finanziellen Nachteilen. Vor jeder Registrierung muss geprüft werden, ob der Betreiber auf der offiziellen Positivliste (Whitelist) der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder geführt wird. Diese Liste wird fortlaufend aktualisiert und ist auf der Website der GGL öffentlich einsehbar. Anbieter ohne GGL-Lizenz nutzen oft Genehmigungen aus Curaçao, Costa Rica oder Malta. Diese Lizenzen sind in Deutschland illegal. Im Streitfall haben Spieler bei Anbietern aus Drittstaaten keine rechtliche Handhabe, um Gewinne einzuklagen oder Spielerschutzrechte durchzusetzen. Zudem riskieren Nutzer von Offshore-Casinos Strafverfahren wegen der Teilnahme am illegalen Glücksspiel nach § 285 StGB. Wer Online-Slots spielt, nutzt das bundesweit einheitliche System. Wer Online-Tischspiele wie Roulette oder Blackjack sucht, muss prüfen, ob sein Heimatbundesland entsprechende Konzessionen erteilt hat. Achten Sie stets auf Ihr persönliches Spielverhalten. Glücksspiel dient der Unterhaltung und nicht der Einkommenserzielung. Wenn Sie oder Angehörige Anzeichen von Spielsucht bemerken, bietet die Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BZgA) kostenlose und anonyme Hilfe an. Sie erreichen die Hotline unter der Telefonnummer 0800 1 372 700.